L'elaboració del Tractat Constitucional:
un procés de baixa qualitat democràtica

Xavier Pedrol
Professor de Filosofia del Dret de la UB

Per explicar com s'ha elaborat aquest Tractat Constitucional cal remuntar-se almenys al mes de desembre de l'any 2000, en concret, a la ciutat de Niça. Durant el debat sobre el futur de la Unió Europea impulsat aleshores, la Comissió presidida per Romano Prodi va proposar prosseguir-lo en tres fases: en primer lloc, va parlar d'un període de "reflexió oberta"; en segon lloc, un període que va anomenar de "reflexió estructurada" i, finalment, una tercera fase, prevista per a l'any 2004, que contemplava la celebració d'una cimera intergovernamental on dur a terme una darrera discussió.

La primera fase va fracassar de forma notòria. Malgrat els recursos econòmics invertits per la Comissió, les discussions van quedar circumscrites un cop més als habituals cercles burocràtics i acadèmics. Els executius dels Estats membres, val a dir, van mostrar un interès molt minso perquè fos d'una altra manera. En aquest context, el Primer Ministre belga, Guy Verhofstadt, President de la Unió durant el segon semestre de 2001, juntament amb diversos assessors (el seu predecessor Jean-Luc Dehaene, el seu homòleg Giuliano Amato, l'antic President de la Comissió europea, Jacques Delors, l'antic ministre d'afers exteriors polonès Borislaw Geremek i David Milliband, home de confiança del Primer Ministre britànic) van decidir aleshores començar a treballar amb la finalitat d'elaborar una proposta. Aquesta proposta és la que conté el text que posteriorment es va conèixer com "Declaració de Laeken", nom del barri situat en el nord de Brussel·les i en el qual va ser aprovada tal declaració.

Va ser aquest Consell Europeu reunit a Laeken (2001) el que va decidir convocar una "Convenció" a fi d'examinar les qüestions essencials que plantejava el futur de la Unió. Entre d'altres, es va plantejar la necessitat de garantir una millor distribució de les competències de la Unió; com simplificar els instruments que li permeten actuar; com garantir més democràcia, transparència i eficàcia a la Unió i, finalment, com simplificar els Tractats existents, i si aquesta simplificació podia conduir a l'adopció d'una Constitució Europea. Tanmateix, les similituds entre la Convenció impulsada a Laeken i les Convencions constituents filles del cicle revolucionari del segle divuit, comencen i acaben en el nom escollit per a denominar-les. Són moltes les raons que deixen clar que en aquest cas la designació d'una Convenció no va comportar l'obertura d'un autèntic procés constituent. Recordem que la Convenció no tenia l'encàrrec de redactar un projecte de Constitució. En la Declaració, només hi constava el de redactar un text que recollís reflexions i propostes sobre el futur d'Europa. Així, el procés d'elaboració acabà sent el producte d'un nou acte d'enginyeria comunitària, concebut "des de dalt", i no comportà cap avanç substancial en la necessària democratització de la Unió.

La forma d'elegir la Convenció ja va ser molt significativa. La Convenció no va ser el producte d'una Assemblea o d'un Parlament escollits democràticament amb finalitats constituents: va ser el Consell Europeu, integrat pels executius dels Estats, qui en va dissenyar la composició i va definir el mandat dels seus membres. Per evitar qualsevol dubte sobre l'orientació política que es pretenia donar al nou òrgan, va nomenar com a President Valéry Giscard D'Estaing, reconeguda figura de la dreta conservadora francesa i partidari incommovible de les grans línies econòmiques assumides per la Unió des del Tractat de Maastricht. Una altra dada reveladora ve donada per la composició de la Convenció. A més de per Giscard i dos vicepresidents, Giuliano Amato i Jean-Luc Dehaene, es va formar amb 102 membres (hi havia així mateix 102 suplents, repartits d'igual manera): 15 representants dels Caps d'Estat i de Govern de la Unió, 30 membres dels parlaments estatals (dos per cada Estat), 16 membres del Parlament Europeu i 2 de la Comissió. Els països candidats a l'adhesió també van participar en els treballs de la Convenció en la mateixa proporció que els Estats membres, per bé que no podien impedir el consens entre aquells. Va haver-hi, doncs, certa pluralitat. A més, cal sumar, com a novetat significativa, la presència dels anomenats "observadors", integrats per tretze membres: 6 membres designats pel Comitè de les Regions, 3 representants del Consell Econòmic i Social, 3 "interlocutors socials europeus" i el Defensor del Poble Europeu. Aquestes incorporacions, certament, van suposar un canvi significatiu en relació amb els mètodes expertocràtics emprats en Tractats anteriors. No obstant això, mirades les coses de més a prop, resulta inevitable moderar qualsevol possible entusiasme.

Per començar, la limitada presència reconeguda als Parlaments estatals (dos "convencionals" titulars i dos suplents per cada Estat membre) va suposar una restricció notable del pluralisme polític realment existent. Moltes forces polítiques, representants de milions de vots, van quedar excloses, sense possibilitat de participar en el que volia ser ni més ni menys que un procés constituent. El cas espanyol n'és un bon exemple. Únicament els dos partits estatals majoritaris, el PP i el PSOE, van obtenir els seus representants en la Convenció, dos cadascun d'ells. Sense representació van quedar, doncs, Esquerra Unida, i la resta de partits amb representació parlamentària.

Un altre element central -potser el més important- és el mètode de treball de la Convenció. La veu cantant en tot el procés la va dur el Praesidium, un reduït grup de notables integrat per dotze personalitats (entre les quals va arribar a ocupar un lloc destacat l'ex ministra espanyola Ana Loyola de Palacio) i presidits pel propi Giscard. El plenari de la Convenció no es va reunir més que una o dues vegades per mes, dels quinze que van durar els debats (i només mitja jornada). En aquestes sessions, l'expresident francès va imposar el curiós procediment de no votar i es va reservar la interpretació dels consensos. En la pràctica, de fet, van ser ell mateix i els propis executius dels Estats que l'havien nomenat qui es van fer amb el monopoli del poder d'obertura i tancament de la reforma, mantenint un ferri control sobre els canals de participació tímidament oberts en aquesta ocasió.

Així doncs, els membres de la Convenció d'origen parlamentari van tenir molt poc pes en les decisions finals. De fet, totes les esmenes més avançades presentades pels grups socialistes, verds o de l'esquerra unitària van ser rebutjades. Des del punt de vista de la participació ciutadana, l'obertura d'una pàgina web de la Convenció i el limitat dret d'audiència concedit a alguns "interlocutors socials" no poden sinó considerar-se un pobre succedani del que es podia esperar d'un moment extraordinari de mobilització i deliberació com hauria de ser un "procés constituent".

L'absència de diferències radicals amb el mecanisme de reformes representat per les Cimeres intergovernamentals és evident. Que el mètode de la Convenció hagi suposat deixar enrere la primacia del vell mètode intergovernamental només pot ser considerat, doncs, un mite més dels que envolten aquest Tractat. En realitat, l'ombra allargada dels executius estatals va planejar durant tot el temps sobre el funcionament de la Convenció. No prou satisfets, però, un cop la Convenció ja havia presentat les parts I y II del projecte de Tractat, els governs van imposar la introducció furtiva de la part III, que reprodueix en detall l'orientació econòmica dels Tractats ja existents. I encara, per allunyar qualsevol dubte sobre la seva influència, els mateixos governs, després del fracàs de la Conferència Intergovernamental de Brussel·les el desembre de 2003, van convenir més retallades a moltes de les ja en si mateixes pobres previsions "socials" i "federals" contemplades per la Convenció. És clar, doncs, com l'aigua que els "autèntics senyors" de tot aquest procés han continuat sent els de sempre.